Kommentar zu Entwürfen für die Novellierung des Glücksspielgesetzes

Spieler-Info.at ersuchte Österreichs renommierten Glücksspielrecht-Spezialisten Mag. Georg Streit, Kanzlei Höhne, In der Maur & Partner um eine Expertise zur aktuellen Novellierung.

Hier lesen sie die für Spieler und die Glücksspielindustrie wegweisenden Neuerungen:

Für die Novellierung des Glücksspielgesetzes¹ liegen verschiedene Entwürfe vor. Bereits mit Schreiben vom 4.11.2008 hatte das Bundesministerium für Finanzen einen Ministerialentwurf vorgelegt.² Daneben bestehen weitere Fassungen für die Novellierungen zum Glücksspielgesetz, die noch nicht offiziell zur Begutachtung verschickt wurden und zunächst unter dem Titel „GSpG-Novelle 2008“ und „GSpG-Novelle 2010“ vorliegen. Diese jüngeren Fassungen enthalten Teile des Ministerialentwurfs vom November 2008. Hier ein erster Überblick:

1. Die Definition des Glücksspiels erfährt in den Entwürfen keine Änderung, der Entwurf erachtet es aber als notwendig, beispielhaft einige Spiele bereits gesetzlich als Glücksspiele zu definieren, etwa Roulette, Poker, Black Jack oder Bingo. Damit soll nach dem Willen des Finanzministeriums der Judikatur des VwGH zu Glücksspielen Rechnung getragen werden. Diese Festlegung wäre aber wohl entbehrlich, da sie sich ohnedies aus der Judikatur ergibt und darüber hinaus eine demonstrative Aufzählung von Spielnamen ohne nähere Definition der Spiele möglicherweise mehr Abgrenzungsfragen aufwirft als Klarheit bringt.

   Der Finanzminister soll in dem Entwurf zusätzlich nicht nur ermächtigt sein, durch Verordnung weitere Spiele als Glücksspiele zu bezeichnen, sondern auch, Amtssachverständige „in Angelegenheiten des Glücksspiels zu bestellen“. Nach den Erläuterungen des Finanzministeriums soll damit „den Anforderungen der Praxis insbesondere im Automatenbereich Rechnung getragen“ werden. Im Hinblick auf die Änderungen des Glücksspielwesens im Bereich der Automatenspiele wird dies wohl auch in der Praxis von Bedeutung sein.

2. Eine Änderung erfährt der zentrale Begriff des GSpG, jener der Ausspielungen in § 2 GSpG durch die geplante Novelle „2008“. Durch die neue Fassung soll klargestellt werden, welche Handlungen als Ausspielungen gelten, der Gesetzgeber nennt das Veranstalten, Organisieren, Anbieten oder Zugänglich machen von Glücksspielen durch einen Unternehmer.

   Auch der Begriff des Unternehmers wird im Entwurf nun definiert, was im Hinblick auf die bisher unklare Fassung des Gesetzes dazu in Hinkunft Auslegungsschwierigkeiten vermeiden helfen soll. Explizit soll klargestellt werden, dass als Unternehmer auch jemand gilt, der Glücksspiele nachhaltig durchführt, auch wenn diese nicht auf Gewinn gerichtet sind.

   Mit der Neuschaffung eines zweiten Absatzes in § 2 versucht der Entwurf die Entwicklungen des Automatenglücksspiels in den letzten Jahren zu erfassen. Demnach soll die Unternehmerschaft zur Durchführung des Glücksspiels auch dann vorliegen, wenn unterschiedliche Personen in Absprache miteinander verschiedene Teilleistungen anbieten. Der Entwurf zielt darauf ab, Versuchen von Automatenglücksspielbetreibern zu begegnen, gesetzliche Bestimmungen durch technische „Tricks“ zu umgehen, zu verhindern und sämtliche Erscheinungsformen von Automatenglücksspielen, mögen sie technisch noch so differenziert sein. Dem Finanzminister soll darüber hinaus die Kompetenz zukommen, bau- und spieltechnische Merkmale von Glücksspielautomaten näher zu regeln und Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten festzulegen, sollte die technische Entwicklung die in § 2 Abs 3 enthaltene Definition die Ausspielung mittels eines Glücksspielautomaten überholen.

   Die Bestimmungen über die Ausnahmen aus dem Glücksspielmonopol werden in der Novelle 2008 ebenfalls neu gefasst. Der Entwurf reagiert auf die Rechtsprechung und Entwicklungen in der Praxis in den letzten Jahren und legt fest, dass alle Ausspielungen unter das Glücksspielmonopol fallen.

   Explizit stellt der Entwurf klar, dass Ausspielungen, für die keine Konzession oder Bewilligung nach dem Glücksspielgesetz vorliegt und die auch nicht unter die Ausnahmebestimmungen des Gesetzes fallen, als verbotene Ausspielungen gelten. Auch diese Festlegung dient lediglich der Klarstellung, ist aber zur Vermeidung von Auslegungsschwierigkeiten sicherlich begrüßenswert.

3. In dem Entwurf für eine Glücksspiel-Novelle „2010“ legt der Gesetzgeber fest, dass Glücksspielautomaten verpflichtend an die Bundesrechenzentrum GmbH anzubinden sind. Sämtliche Daten aus Glücksspielautomaten sollen also beim Bundesrechenzentrum gesammelt werden. Gleichzeitig soll der Zugriff auf einzelne Glücksspielautomaten für die Behörden möglich sein. Die Kosten für die Datenübertragung und die Anbindung der Glücksspielautomaten soll von den Automatenbetreibern selbst getragen werden. Die Automatenbetreiber finanzieren also die Überwachung selbst, ein Modell, das auch in anderen Rechtsbereichen zum Einsatz kommt.
4. Als flankierende Maßnahme soll der Bundesminister für Finanzen nun verpflichtet werden, einen Beirat oder eine Stelle zur Suchtprävention und Suchtberatung unter Beiziehung des Gesundheitsministers und des Konsumentenschutzministers einzurichten. Damit soll die inhaltliche, wissenschaftliche und finanzielle Unterstützung des Spielerschutzes gewährleistet werden.
5. Mit der geplanten Novelle 2010 soll das „kleine Glücksspiel“ einen neuen Rechtsrahmen erhalten. Der Gesetzgeber definiert erstmals den Begriff „Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten“ und nimmt diesen explizit vom Glücksspielmonopol aus. Dies stellt inhaltlich keine wesentliche Neuerung gegenüber der bisherigen Rechtslage dar, wohl aber neu ist die Definition der Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten, die nunmehr im Glücksspielgesetz des Bundes festgehalten ist. Nicht mehr den Ländern soll es obliegen, das kleine Glücksspiel zu regeln, vielmehr nimmt der Bund nun im neuen § 5 GSpG diese Kompetenz für sich in Anspruch. Nach dem Entwurf soll das kleine Glücksspiel (Ausspielungen mit Glücksspielautomaten) nur noch in Automatensalons mit mindestens 10 und höchstens 50 Glücksspielautomaten oder „in Einzelaufstellung mit höchstens 3 Glücksspielautomaten“ zulässig sein.

   Der Entwurf zielt offenbar darauf ab, die Anzahl der Glücksspielautomaten deutlich zu regulieren, legt er doch fest, dass in Wien auf 600 Einwohner nur ein Glücksspielautomat kommen darf, in den übrigen Bundesländern auf 1.200 Einwohner. Außerdem darf es nur drei gleichzeitig bestehende Bewilligungen zum Betrieb von Glücksspielautomaten pro Bundesland geben. Damit nicht genug, legt der Gesetzgeber auch fest, dass jeder Bewilligungswerber gesetzliche Auflagen zum Spielerschutz und zur Verhinderung von Geldwäsche einhalten muss.

   Dem illegalen Betrieb von Spielautomaten, dem unkontrollierten Spielen und auch der Manipulation von Spielautomaten sowie dem fehlenden Spielerschutz im Bereich des kleinen Glücksspiels soll damit Einhalt geboten werden.

   Auch die Anforderungen an die Bewilligungswerber von Glücksspiel-Automaten werden gesetzlich streng festgelegt. Es muss sich um eine Kapitalgesellschaft mit Sitz im Inland handeln, das Glücksspielangebot darf nur von Österreich aus organisiert werden und der Bewilligungsinhaber muss ein technisches Gutachten vorlegen, das nachweist, dass die Bestimmungen zum Spielerschutz und zur Sicherungen der Gewinnausschüttung eingehalten werden. Schließlich ist die Bewilligungsdauer mit 15 Jahren begrenzt.

6. Erfreulich ist, dass die Novelle großen Wert auf den Spielerschutz legt. Automatensalons müssen ein Zutrittssystem einrichten, das minderjährigen Personen den Zutritt verwehrt, die Mitarbeiter müssen im Umgang mit Spielsucht geschult sein, jeder Automatensalonbetreiber hat ein Konzept über die Zusammenarbeit mit einer Spielerschutzeinrichtung vorzulegen. Es muss Warnsysteme mit abgestuften Spielerschutzmaßnahmen bis hin zur Spielersperre geben, die Automaten müssen transparenter die Gewinnausschüttungsquote ausweisen. Das jetzt schon bestehende Spielerschutzsystem für Spielbanken wird auch auf Betreiber von Spielautomatensalons ausgedehnt.

   Auch der Spielablauf selbst wird enger geregelt: Die von vielen Seiten nach der Erstpräsentation des Entwurfs kritisierten Spieleinsatzgrenzen in Spielautomaten wurden auch in der Letztfassung des Entwurfs beibehalten, der Einsatz pro Spiel darf nach dem in diesem Punkt unveränderten Entwurf in einem Automatensalon bis zu EUR 10,00 betragen, die vermögenswerte Gegenleistung bis zu EUR 10.000,00. Bei Einzelaufstellung (also außerhalb von Automatensalons) bringt die Novelle im Gegensatz zur bisherigen Rechtslage immerhin noch eine Verdoppelung des höchst zulässigen Einsatzes pro Spiel (auf EUR 1,00) und einen höchstmöglichen Spielgewinn pro Spiel von EUR 1.000,00.: In Automatensalons darf die vermögenswerte Leistung des Spielers pro Spiel höchstens EUR 10,00 betragen, der Gewinn darf EUR 10.000,00 nicht überschreiten. Ein Spiel muss zumindest eine Sekunde dauern, parallel laufende Spiele auf einem Automaten sind unzulässig. Nach spätestens zwei Stunden muss sich der Glücksspielautomat abschalten. Außerhalb von Automatensalons darf die Spieldauer nicht unter zwei Sekunden liegen, der Einsatz darf EUR 1,00 nicht überschreiten, der Gewinn EUR 1.000,00 nicht überschreiten. Eine Höchstspieldauer ist außerhalb von Automatensalons mit drei Stunden pro Spielteilnehmer innerhalb eines ganzen Tages (24 Stunden) vorgesehen.

7. Als weitere Ausnahme aus dem Glücksspielmonopol werden Kartenspiele in Turnierform zum bloßen Zeitvertreib festgelegt, also die in letzter Zeit so beliebten Pokerturniere. Allerdings schränkt der Gesetzgeber diese Monopolausnahme dadurch ein, dass die Einsätze pro Teilnehmer und Turnier insgesamt höchstens EUR 10,00 betragen, nicht mehr als 100 Spieler am Turnier teilnehmen dürfen und die Gewinne die Einsätze nicht übersteigen dürfen. Ein solches Kartenspiel-Turnier darf nur in einem Gastronomiebetrieb, für den eine aufrechte Gewerbeberechtigung vorliegt, stattfinden und auch das nur einmal pro Quartal. Gemeinnützige Vereine dürfen Pokerturniere einmal pro Quartal bei offenen Teilnehmerkreisen und höchstens einmal im Monat für die Vereinsmitglieder durchführen. Elektronische Pokerturniere hingegen sind nicht vom Glücksspielmonopol ausgenommen und daher nur mit Konzession des Bundes möglich.
8. Ein weiterer Schwerpunkt der Novelle liegt in der Neuregelung elektronischer Spiele (Online-Glücksspiele). Der Teil der Novelle mit der Überschrift „2010“ widmet sich ausführlich den Video-Lotterie-Terminals (VLT). Auch für diese werden genaue Bestimmungen zum Spielerschutz, die Standorte und die Anzahl der VLT-Outlets (Veranstaltungslokale) festgelegt. Der Gesetzgeber legt Mindestabstände für VLT-Outlets, abhängig von der Zahl der Automaten, fest (zwischen 100 Metern und 300 Metern). Auch Video-Lotterie-Terminals sind an das Bundesrechenzentrum anzubinden, die Kosten für die Anbindung und die Datenübertragung sowie die Überwachung hat der Konzessionär des VLT-Outlets zu tragen.
9. Die übrigen Bestimmungen der Entwürfe für die Novellierung betreffen Casinos (Spielbanken) und Straf- und Verfahrensbestimmungen, sowie die Spielabgaben und Gebühren, die grundlegend neu gefasst werden.

   Die Behörden sollen neue Kompetenzen bekommen, etwa das Recht, zur Durchführung der Überwachung Betriebsstätten und Betriebsräume zu betreten, die Verpflichtung von Glücksspielveranstaltern oder -anbietern, den Behörden umfassend Auskünfte zu erteilen und Testspiele zu ermöglichen, sowie Einblick in die Aufzeichnungen zu gewähren.

10. Erfreulicherweise stellt der Entwurf den Katalog der Verwaltungsstrafbestimmungen klarer dar. Die Liste der verbotenen Tätigkeiten, die unter Strafe stehen, ist aber nicht nur klarer formuliert, sondern auch länger geworden. Im Hinblick auf die umstrittene Rechtslage im Zusammenhang mit Glücksspielanbietern aus anderen Staaten der Europäischen Union legt sich der Entwurf klar fest, dass alle Ausspielungen, für die eine Konzession oder Bewilligung des Bundesministers für Finanzen nicht vorliegt, verbotene Ausspielungen sind. Derartige Ausspielungen unterliegen Verwaltungsstrafen nach dem neu gefassten Strafteil des GSpG.

    Nicht nur das Veranstalten, oder Organisieren, Anbieten oder unternehmerisch Zugänglichmachen von Glücksspielen ohne Konzession vom Inland aus ist in Zukunft verboten, explizit fällt also auch ausländisches Glücksspielangebot ohne Konzession unter dieses Verbot. Klargestellt ist, dass nun auch die Förderung und Ermöglichung von Glücksspielen, etwa auch nur das Bereithalten von Eingriffsgegenständen wie etwa Automaten oder auch die Schaltung von Links im Internet zu verbotenen Glücksspielangeboten eine strafbare Handlung darstellt. Letztlich wird auch das Bewerben von verbotenen Ausspielungen (also solchen, für die keine Konzession vorliegt und die auch nicht vom Glücksspielmonopol ausgenommen sind) unter Strafe gestellt. Banken, die wissentlich Einsätze von Spielern an ausländische Veranstalter von verbotenen Glücksspielen weiterleiten, können nach dem Entwurf für ihre Kooperation mit dem Glücksspielveranstalter ebenfalls bestraft werden. Aber auch Spieler machen sich strafbar, wenn sie im Inland an Online-Glücksspielen teilnehmen, für die keine Konzession des Finanzministeriums vorliegt – und zwar unabhängig davon, ob dieses Glücksspiel vom Inland aus oder auch von einem anderen Staat aus angeboten und veranstaltet wird.

11. Schließlich greift das Entwurfspaket auch die jüngste Kritik des Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshof auf und normiert transparente Verfahren für die Vergabe von Konzessionen nach dem GSpG. Allerdings beschränkt sich die Festlegung des Gesetzgebers auf einen einzigen Satz. Ob dies den europarechtlichen Anforderungen genügt, wird sich zeigen.
12. Als besonderes Zugeständnis an den aktuellen Poker-Hype findet sich im jüngsten Teil des Entwurfs-Pakets (2010) die Möglichkeit der Erteilung einer Spielbankenkonzession für einen Pokersalonbetrieb. Neben der höchstzulässigen Anzahl von (in Zukunft) 15 Spielbanken (Casinos) kann auch noch das Recht zum Betrieb einer weiteren Spielbank erteilt werden, die ausschließlich für Pokerspiele ohne Bankhalter im Lebendspiel (kein Online-Casino) in einem Pokersalon reserviert ist. Das erforderliche Grundkapitals für den Konzessionär zum Betrieb eines Pokersalons gemäß dem (neuen) § 22 GSpG wurde nun mit 5 Millionen Euro Mindestkapital statt, wie vor einigen Wochen noch vorgesehen, EUR 10 Millionen festgelegt. Damit wird die Erlangung einer Konzession für einen Pokersalon erleichtert. Für Pokerfreunde gibt es noch eine weitere kleine Änderung in der jüngsten Fassung der Novelle: Pokersalons für Pokerspiele ohne Bankhalter, die bereits zum 1.1.2010 zulässig gewesen wären und vor dem 15.3.2010 auf Basis einer aufrechten gewerberechtlichen Bewilligung betrieben wurden, dürfen bis zur Erteilung einer Konzession für Pokersalons nach dem Vorschlag in der Novelle weiter betrieben werden.

Zusammengefasst bringen die Novellierungen deutliche Verbesserungen im Spielerschutz, bei der Bekämpfung von Kriminalität und Geldwäsche und sollte das Entstehen von illegalen Glücksspielmöglichkeiten deutlich einschränken. Durch die Stärkung von Überwachungsmöglichkeiten wird auch die effektivere Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften sichergestellt. Ob der vom Entwurfverfasser nun gewählte Weg der richtige ist und die angestrebten Zwecke auch erreicht werden können, wird die Praxis zeigen.

Sicher ist, dass zahlreiche Glücksspielangebote, die derzeit noch existieren, verschwinden werden. Nicht mehr mit den geplanten Vorschriften kompatible Glücksspielangebot dürfen nach dem Entwurf nur noch während einer Übergangsfrist bis 31.12.2014 betrieben werden, in Spezialfällen bis zum 31.12.2015. Ob dem Spielerschutz und der Bekämpfung von Spielsucht mit der Novelle ausreichend Rechnung getragen wird, ist angesichts der Vielzahl von Möglichkeiten zum Spiel, die nach wie vor bestehen, fraglich.

Der Entwurf weist aber einen großen Schritt in Richtung Kontrolle des Spielverhaltens und Spielerschutz. Durch die neuen klaren Festlegungen des Gesetzgebers hinsichtlich des Spielerschutzes aber auch der Auflagen für den Spielbetrieb wird auch der Rechtsschutz für den einzelnen Spieler gestärkt. Jeder Verstoß gegen die gesetzlichen Bestimmungen stellt eine Rechtsverletzung dar, die dem Spieler, der aufgrund dieses Verstoßes einen Schaden erlitten hat, bei Verschulden des Spielveranstalters einen Anspruch gegen den Spielveranstalter gewährt. Durch die klareren Regelungen sollte die Durchsetzung von Ansprüchen geschädigter Spieler in Hinkunft deutlich bessere Chancen haben. Erfreulich ist, dass der Entwurf die Frist für die Geltendmachung von Ansprüchen nun wieder auf drei Jahre statt wie bisher (und verfassungswidrig) sechs Monate festlegt. Diese Frist gilt durch Verweise innerhalb des Gesetzes auch für Automatenglücksspiele.