EuGH-Entscheidung: Glücksspielmonopol in Österreich ist unionsrechtskonform

Zur Beantwortung der Frage, ob das österreichische Glücksspielmonopol die Dienstleistungsfreiheit verletzt, referiert der EuGH seine umfassende einschlägige Rechtsprechung.

Danach sind Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Im vorliegenden Fall wurden als Ziele der österreichischen Regelung angeführt: der Schutz der Spieler, indem das Angebot von Glücksspielen begrenzt wird, und Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu bekämpfen, indem diese im Rahmen einer kontrollierten Expansion reguliert werden.

Diese Motive sind jedenfalls Ziele, die nach der Rechtsprechung des EuGH eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können, wie der EuGH nun selbst ausdrücklich bestätigt hat.

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Expertise zur aktuellen Entscheidung des EuGH vom 30.4.2014

1.            Zur Zahl C-390/12 behandelte der EuGH ein Vorabentscheidungsersuchen des Unabhängigen Verwaltungssenats Oberösterreich (aufgelöst mit 31.12.2013; seit 1.1.2014 ersetzt durch das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich). Das Vorabentscheidungsersuchen wurde im Zusammenhang mit Strafverfahren wegen konzessionslosem Betrieb von Glücksspielautomaten in verschiedenen Lokalen gestellt.

Der UVS Oberösterreich richtete im Wesentlichen die Frage an den EuGH, ob das Glücksspielmonopol und die verpflichtende Voraussetzung der behördlichen Bewilligung iSd Glücksspielgesetzes gegen die Dienstleistungsfreiheit und das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoßen.

2.            Bei den Ausführungen des Gerichtshofes ist zu berücksichtigen, dass das Vorabentscheidungsersuchen noch zur alten Rechtslage (vor 1.3.2014) im Glücksspielbereich ergangen ist.

3.            Nach Auffassung des UVS Oberösterreich hätten die österreichischen Behörden, die die verfahrensgegenständlichen Verwaltungsstrafen verhängt haben, nicht im Sinne der EuGH-Entscheidung Dickinger/Ömer (C-347/09) nachgewiesen, dass die Kriminalität durch Glücksspiel und/oder die Spielsucht tatsächlich ein erhebliches Problem in Österreich darstellen würden. Die (erstinstanzlichen) Behörden hätten weiters nicht nachgewiesen, dass die wahren Ziele der österreichischen Monopolregelung die Kriminalitätsbekämpfung und der Spielerschutz sind und nicht bloß eine Maximierung der Steuereinnahmen erreicht werden soll. Zudem, so der UVS weiter, würden die Monopolisten einen enormen und aggressiven Werbeaufwand betreiben, wodurch sich ihre Geschäftspolitik nicht auf eine kontrollierte Expansion mit maßvoller Werbung beschränkt habe. Der UVS Oberösterreich ist in seinem Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH davon ausgegangen, dass das österreichische Glücksspielmonopol die von der EuGH-Judikatur geforderte Kohärenz nicht gewährleisten kann (zu diesem Kriterium unter anderem in EuGH, C-46/08, RS Carmen Media Group)

4.            Zur Beantwortung der Frage, ob das österreichische Glücksspielmonopol die Dienstleistungsfreiheit verletzt, referiert der EuGH zunächst seine umfassende einschlägige Rechtsprechung. Danach sind Beschränkungen von Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Im vorliegenden Fall wurden als Ziele der österreichischen Regelung angeführt, (i) der Schutz der Spieler, indem das Angebot von Glücksspielen begrenzt wird, und (ii) Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu bekämpfen, indem diese im Rahmen einer kontrollierten Expansion reguliert werden. Diese Motive sind jedenfalls Ziele, die nach der Rechtsprechung des EuGH eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des Glücksspiels rechtfertigen können, wie der EuGH nun selbst ausdrücklich bestätigt hat.

5.            Der EuGH hält fest, dass die Schaffung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs im „sehr spezifischen Markt für Glücksspiel“ nachteilige Folgen insoweit haben könnte, als jeder Wettbewerber sein Angebot noch attraktiver machen würde, sodass die für Verbraucher mit dem Spiel verbundenen Ausgaben ebenso steigen würden wie die Gefahr der Spielsucht. Unter Bezug auf die Entscheidung Engelmann (EuGH 9.9.2010, C-64/08, Rn 45) wird ausgeführt, dass es sich bei der Vergabe von nur wenigen Konzessionen jedenfalls um ein geeignetes Mittel zur Bekämpfung der Gefahren handelt, die sich im Zusammenhang mit Glücksspiel ergeben. Erneut stellt der EuGH fest, dass es Aufgabe der österreichischen Behörden ist, festzustellen, ob die mit dem Monopol verfolgten Ziele zulässig sind und angemessen sowie kohärent und widerspruchsfrei verfolgt werden.

6.            Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass es dem Mitgliedsstaat obliegt, dem jeweiligen (nationalen) Gericht darzulegen, dass ein Ziel mit dem die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt werden soll, tatsächlich und in kohärenter sowie systematischer Weise verfolgt wird (RS Dickinger/Ömer). Das bedeutet aber nicht, dass ein Mitgliedstaat eine Beschränkung nicht rechtfertigen kann, nur weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die Basis für den Erlass der Regelung waren. Unter Bezugnahme auf die Entscheidung Stoß (EuGH C-316/07 ua) hält der Gerichtshof fest, dass Untersuchungen oder Studien nicht zwingend notwendig sind. Die nationalen Behörden und Gerichte haben eine Gesamtwürdigung aller Umstände vorzunehmen, unter denen das Glücksspielmonopol (und die entsprechenden Strafbestimmungen) erlassen worden ist und durchgeführt wird.

7.            Der UVS Oberösterreich ist in seinem Ersuchen an den EuGH davon ausgegangen, dass das wahre Ziel des österreichischen Glücksspielmonopols nicht in der Kriminalitätsbekämpfung und dem Spielerschutz liegt, sondern Steuereinnahmen maximiert werden sollen. Wenn der UVS bei seiner Einschätzung bleibt, so der EuGH weiter, dann müsste er zum Schluss kommen, dass ein Verstoß gegen Unionsrecht vorliegt.

8.            Zusammenfassend verletzt das Glücksspielmonopol dann das Unionsrecht, wenn damit nicht wirklich das Ziel des Spielerschutzes oder der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt wird und nicht tatsächlich dem Anliegen entsprochen wird, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern oder die mit diesen Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen.

9.            Die Einschätzung des UVS Oberösterreich zur tatsächlichen Zielverfolgung des Glücksspielmonopols ist keineswegs zwingend oder bindend. Eine andere Behörde bzw. ein anderes Gericht kann im konkreten Einzelfall auch zur entgegengesetzten Ansicht gelangen. Die österreichische Behörde hat jeweils festzustellen, welche Ziele mit dem Monopol verfolgt werden und ob diese tatsächlich systematisch verfolgt werden. Beispielsweise könnte in der Begründung eines Straferkenntnisses die erstinstanzliche Verwaltungsstrafbehörde genau darauf eingehen, dass illegale Anbieter überhaupt keinen Spielerschutz bieten, sich nicht um Jugendschutz kümmern (fehlende Zutrittskontrollen) und dass es im Zusammenhang mit illegalem Glücksspiel vermehrt zu Kriminalität (Beschaffungskriminalität, Gewalttaten uÄ in der Nähe von oder im Zusammenhang mit Glücksspiel) kommt. Da durch die Konzessionspflicht die Möglichkeiten zum Spielen tatsächlich reduziert werden und bei den legalen Angeboten der Spielerschutz und Jugendschutz wegen der strengen Kontrollen tatsächlich gewährleistet werden kann, werden die rechtfertigenden Ziele in widerspruchsfreier Weise verfolgt. Als weiterer Beleg für die tatsächliche und widerspruchsfreie Zielverfolgung könnte in der Begründung eines Straferkenntnisses angeführt werden, dass die österreichischen Behörden (Verwaltungsstrafbehörden erster Instanz und Finanzpolizei) konsequent gegen illegales Glücksspiel vorgehen, um Spielerschutz, Jugendschutz und Kriminalitätsbekämpfung iSd Gesetzes sicherzustellen.

Diesen Argumenten folgend, gelangt man zum Ergebnis, dass das Glücksspielmonopol in Österreich unionsrechtskonform ist.